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“放管服”改革需突破四大难题

来源:《瞭望》新闻周刊 作者:戴建华 编辑:王莹 人气: 发布时间:2018-04-11
摘要:当前重审批、轻监管、弱服务的问题长期存在,需要持续深化“放管服”改革,解决好清单制度建设不彻底、数据信息不共享、考评机制不完善、市场“看门人”严重缺失等四大难题
 

  2018年政府工作报告指出:“五年来,改革全面发力、多点突破、纵深推进,重要领域和关键环节改革取得突破性进展。简政放权、放管结合、优化服务等改革推动政府职能发生深刻转变,市场活力和社会创造力明显增强。”简政放权、放管结合、优化服务作为改革的“先手棋”,对促进经济结构性改革、提高政府治理能力具有重要意义。
  
  从取消下放行政审批事项,到编制公开各级政府权力清单、责任清单,再到优化政务服务,政府自我革命不断加码。五年来,国务院部门行政审批事项削减44%,非行政许可审批彻底终结,中央政府层面核准的企业投资项目减少90%,行政审批中介服务事项压减74%,职业资格许可和认定大幅减少。各级政府用务实行动约束行政权力任性,着力建设法治政府、创新政府、廉洁政府和服务型政府。
  
  不过,正如今年政府工作报告所指出的,当前重审批、轻监管、弱服务的问题长期存在,需要持续深化“放管服”改革,加快转变政府职能。总体来看,当前“放管服”改革过程中有四大难题亟需解决。
  
  清单制度建设待彻底
  
  简政放权是转变政府职能的关键。五年来,政府减少审批事项已超过预期目标,同时建立并公布“三个清单”,以刚性的制度管权限权。简政放权的核心在简、放、明三个字,即减负、放权,同时要让老百姓明白办事之门。当前,政府行政审批事项已得到大幅精简,但审批事项依然不少,需要进一步深化改革。
  
  一是各级政府都要制定清晰的负面清单、权力清单、责任清单。制定并公布清单不仅要求省级政府做到,各级政府都要做到,尤其国务院部门要先行一步。《国务院办公厅关于印发国务院部门权力和责任清单编制试点方案的通知》明确要求在国家发展改革委、民政部、司法部、文化部、海关总署、税务总局、证监会开展试点,为全面推进国务院部门权力和责任清单编制工作探索经验,试点工作在2016年12月底前完成。但目前看来,试点工作进展并不顺利。国务院部门清单制度不确立,很多时候让地方无所适从。比如,不动产登记确权涉及国土、住建等部门,两个部门的规定还没做到统一。
  
  二是保留事项标准不统一,亟需统一编码。在梳理权力清单的基础上,要对权力清单中的所有行政权力事项逐项统一编码管理,包括权力事项名称、类别、法律依据、内外流程图等,使每项行政权力只有唯一的“身份”,杜绝“故意隐藏”“改名换姓”“转移审批”等“中梗阻”现象。比如,目前开办一个医养结合的养老机构,涉及养老机构准入、医保定点、收费审批等多个部门,这些部门的标准还不统一,很容易“简”“放”之后却找不到门。特别需要指出的是,编码管理要从国务院部门开始,因为一项法定权力可以拆分成多项执行权,如果上级部门只下放一项法定权中的部分执行权,下级部门实际上还是用不了这项权力。因此,要在国务院层面统一行政权力的拆分标准,统一编码管理。
  
  数据信息需共享
  
  为人民群众提供优质高效的公共服务,是政府的重要职责。当前,可以通过发展“互联网﹢政务服务”,大力提升服务质量,实现“政务服务就要像网购一样快捷”,“公众与政府打交道就像看电视更换频道一样简单”。在我国,目前不少地方部门也已开通运行覆盖省、市、县的一体化网上政府服务平台,但与现实需要仍有很长距离。关键原因在于信息交换共享机制不健全,地区间、部门间、层级间信息不共享,“信息孤岛”和“数据烟囱”林立。
  
  以居民个人信息为例,户籍信息在公安,婚姻信息在民政,信用信息在银行,全国不少地方出现持假结婚证骗取贷款的现象,原本应该很容易规避,问题就在于基本信息不能互联互通。近年来,国务院先后出台多项措施,还成立了促进大数据发展部际联席会议,推动信息共享工作。当前,要充分利用互联网带来的历史机遇,大力推进“互联网﹢政务服务”。
  
  一是切实做到“应上尽上、全程在线”。凡是能实现网上办理的事项,不得要求群众必须现场办理;凡是能通过网络共享的材料,不得要求群众重复提交;凡是能通过网络核验的信息,不得要求其他单位重复提供。同时,办理过程要能网上查验。现在快递一件物品,从厂家发货到客户手中,每一个时点都是清晰可见的。企业能做到,政府也应该能做到。
  
  二要打造政务服务“一张网”,向社会提供高效、经济、集成的“一窗式”服务。目前,不少地方通过多个平台、多个入口提供不同标准、不同流程的政务服务,让老百姓不知道哪个权威,哪个才能办成事。因此,亟需建立跨部门协同办理、跨层级联动办理、跨地区远程办理的政务服务统一平台。
  
  考评机制应完善
  

  简政放权只是手段,目的是提升政府治理能力,更好满足人民群众需求。这是一个没有终点的长跑,在“简”和“放”的同时,还可能需要适当的“调”,适时调整权力清单。因此,要建立科学合理的考评机制,强化简政放权效果评估,为“简”“放”和“调”提供依据。
  
  一是对已下放的审批项目,如果改革效果不明显,能取消的,一律由下放改为取消;不宜取消的,应严格规范地方审批,打通“最后一公里”。比如新建一个汽车加油站,以往由省级政府商务部门审批,现在下放到县里,但由于涉及规划、国土、安监、消防等多个部门,且责任非常大,审批效率还不如以前。这种情形的审批项目,应经过评估后适当调整。
  
  二是建立科学的指标体系,全面客观精准评价“放管服”改革,增强市场主体对“放管服”改革的获得感。根据2014~2017年世界银行发布的《营商环境报告》公布的数据,自政府实施“放管服”改革以来,我国营商便利度得分和排名均大幅提高,“放管服”改革大幅降低了企业制度性成本。但是,目前我国营商便利度仍处于世界中游水平,与国际先进水平有较大差距,有些排名甚至靠后。因此,一些部门和地方存在“放管服”改革已基本过关的想法,显然不合时宜,要加强考评力度,提高认识。从我国实际出发,调整目前评估定性多、定量少的倾向,以评估的精细化倒逼改革的精细化,督促部门和地方把改革举措落到实处。
  
  市场“看门人”要补位
  
  简政放权过程中,“放”和“管”相辅相成,更有效地“管”就可以更多地“放”,只有“管”得好才能“放”得开、“放”得活,才能促进公平竞争、维护良好的市场秩序。不过,“管”不能只依靠政府,作为“守夜人”,政府要积极培育市场自生的“看门人”,加强专业管控。
  
  一是信用核查与评估服务机构。当前,资产信用正在一定程度上取代传统的资本信用,信用核查和信用评估将成为每一项重大交易中不可或缺的基础。目前,国际上公认的最具权威性的专业信用评级机构只有三家,分别是美国标准普尔、穆迪和惠誉国际。我国已依法设立了不少从事信用评级业务的社会中介机构。面对巨大的机遇和生存的压力,政府应当推动我国的信用评级机构与外部各界的合作与交流,不断提高自身的业务质量和管理水平。
  
  二是审计服务机构。随着社会主义市场经济不断发展,政府和市场对审计服务的需求日益增加。目前,在审计服务行业中,普华永道、德勤、毕马威和安永四大会计师事务所占据着绝对的市场优势。对此,要大力培育本土审计服务行业,加强对审计服务的监管,确保市场“看门人”自身素质过硬。
  
  三是行业顾问咨询机构。这是一个在市场经济发达国家很成熟的行业,在我国非常薄弱。促进这一行业的发展,关键在于政府要提供丰富的行业发展基础数据,将其作为重要的公共服务,替代以往的具体管控。□
  
  戴建华,国家行政学院法学部副教授、北京大学光华管理学院博士后研究人员。
责任编辑:王莹